APPs en educación: ¿privatización?

El pasado 26 de agosto, el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico lanzó “Agenda2014: propuestas para mejorar la regionalización.” Esta iniciativa consiste en un conjunto de documentos breves de política que busca sugerir alternativas y posibilidades para mejorar en aspectos de gobernabilidad; finanzas públicas subnacionales; fideicomisos a nivel regional; gestión de residuos sólidos; fomento de Asociaciones Público Privadas; pesca artesanal; asociatividad empresarial; y educación.

Todos los documentos se encuentran disponibles en el sitio web de la iniciativa Agenda 2014.

El texto específico sobre educación es el resultado de una muy grata colaboración con mi colega Arlette Beltrán y contó con el apoyo de Micaela Chuquilín. Este texto constata una situación muy precisa: en el Perú de hoy, los colegios que operan como Asociaciones Público-Privadas (es decir, los Fe y Alegría y los llamados “Parroquiales en convenio”) logran que sus estudiantes obtengan mejores logros de aprendizaje que sus pares en escuelas estatales y también en escuelas privadas pagadas como se muestra en estos gráficos. 

Resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) 2007-2012. Nacional. Porcentaje de estudiantes de segundo grado con desempeño satisfactorio en comprensión lectora y matemáticas según gestión (grupos seleccionados).

Nota: Tomado de Beltrán, A & Guadalupe, C (2014) Asociaciones público-privadas en la educación: consideraciones de política y posibilidades para el Perú. Lima: Universidad del Pacífico

A partir de esta situación, y del hecho que estos colegios hoy representan un dos por ciento de la matrícula en educación primaria, el documento se plantea una pregunta simple:¿no cabría plantearse la posibilidad de ampliar este tipo de experiencias? ¿no cabría que los gobiernos sub-nacionales (y por qué no el nacional) exploren el desarrollo más intensivo de este tipo de alianzas?

Existe abundante literatura que muestra por qué los colegios Fe y Alegría son, probablemente, la única educación pública que merezca llamarse tal en el Perú. La educación que brinda el Estado no logra honrar el interés público consistente en garantizar el derecho de las personas a la educación y, por lo mismo, no merece llamarse Educación Pública.

Así, el texto revisa el marco normativo existente sobre APPs y muestra diversas opciones que podrían implementarse, las mismas que van desde lo que el Ministerio de Educación viene promoviendo en este momento (APPs para infraestructura y mantenimiento, es decir, para proveer de insumos materiales del proceso de enseñanza) hasta la prestación total del servicio por parte de agentes no estatales (como es el caso de Beca 18 en la educación superior; es decir, de programas en el que el agente no estatal se encarga de todos los aspectos del servicio educativo y el Estado financia la participación de estudiantes que, de otra forma, no podrían acceder a esos servicios); pasando por modalidades intermedias como es el caso de Fe y Alegría.

La primera pregunta que una propuesta de este tipo suscita es muy simple: ¿están proponiendo privatizar la educación?

La respuesta a esta legítima preocupación tiene varias partes:

1.     La propuesta no brinda una receta única, sólo sugiere que sería bueno explorar opciones. De hecho, las opciones que postulan recetas únicas suelen fracasar y ésta sugiere que las decisiones deben ser el resultado de una reflexión ponderada acerca de diversas opciones y considerando los diversos contextos en los que se ha de implementar una política dada.

2.     ¿Qué es la educación pública? ¿qué significa privatizarla? Como he tratado de explicar en otros post, la educación pública es aquella que garantiza el derecho de las personas a la educación; lo cual puede (o no) hacerse mediante la provisión estatal de servicios educativos. No es quién gestiona el servicio lo que le da un carácter público, sino cuál es el interés que sirve. De hecho, la educación estatal en el Perú es, fundamentalmente, algo diferente de la educación pública ya que no garantiza el derecho de las personas a educarse y, en muchos casos, sólo sirve intereses particulares de individuos o grupos de individuos.

Tal vez dos analogías permitan explicar mejor esta idea: una carretera gestionada por un agente privado no deja de ser una vía pública que facilita que las personas ejerzan su derecho al libre tránsito por el territorio; una carretera “privatizada” sería una en la que el agente privado coactaría ese derecho a su libre discreción. Una empresa de autobuses brinda un servicio público de transporte de pasajeros, éste dejaría de serlo si es que la empresa, a su discreción, dejase de, por ejemplo, detenerse en algunos paraderos, no aceptase estudiantes, o cambiase la ruta que tiene autorizada y esto, en efecto, son cosas que pasan en el país el día de hoy y, en ese sentido, las concesiones de rutas a transportistas no están funcionando adecuadamente.

¿Por qué funciona la concesión en un caso (carreteras) y no en el otro (transporte público de pasajeros)? La respuesta a esta pregunta está directamente vinculada con uno de los problemas fundamentales del país y que atraviesa la reflexión de los distintos documentos de Agenda 2014: institucionalidad, capacidad estatal para garantizar el imperio de la ley (incluyendo los acuerdos suscritos en los contratos de concesión), y la cultura ciudadana asociada a dicha institucionalidad.

Esta situación no hace sino poner sobre el tapete un tema que es clave para el texto que estoy comentando: una APP se basa en alinear intereses privados con intereses públicos mediante los términos en los que se logra el acuerdo (a qué se compromete cada parte) y mediante la capacidad estatal para supervisar y regular. Una APP en educación va a contribuir a asegurar el derecho de las personas a la educación si los intereses privados se alinean con los públicos y si el Estado se encarga de asegurarse que dicho alineamiento se mantenga.

3.     Así, una APP en educación puede ser educación pública, si algunas condiciones se mantienen (y eso es lo que sucede en el caso de Fe y Alegría más por la voluntad y compromiso de la organización que por la capacidad estatal para supervisar) lo que, en el escenario de expandir el universo de APPs no hace sino insoslayable que se fortalezca la capacidad supervisora y reguladora del Estado.

4.     Por lo mismo, el documento plantea claramente cuáles son los principios que una APP debe respetar para ser educación pública y éstos tienen que ver básicamente con la no discriminación y la capacidad para prestar un servicio que asegure aprendizajes.

Muchos de los desafíos que tiene que enfrentar nuestro país se vinculan a que nuestra institucionalidad estatal está muy lejos de ser el poderosísimo monstruo marino del Antiguo Testamento (Leviatán) usado como símil por Hobbes para indicar al Estado como el poder capaz de garantizar la vida civilizada y, más bien, parece (salvo honrosas excepciones que, felizmente, se han ampliado en las últimas dos décadas) un cardumen de pirañas compuesto tanto por ejemplares estatales como no estatales que (re)producen la debilidad estatal y la precariedad de la vida civil.

Las APPs en educación no son sinónimo de privatización o, mejor dicho, no tienen por qué serlo. Lo que sí es sinónimo de destrucción del interés público es la inoperancia estatal y esto no es una especulación, sino la triste realidad que sufren miles de niños diariamente en nuestro país. Por esta razón, tiene sentido hablar de APPs como una opción que es necesario explorar para enfrentar la profunda crisis de aprendizajes en la que nos encontramos.