Perú: Más recursos para la educación

Hace unos días, mis colegas de la Universidad del Pacífico, me pidieron que haga un breve comentario sobre el anuncio presidencial acerca de una inversión significativamente mayor de recursos públicos en educación.

El comentario es el siguiente video de poco más de cuatro minutos:

Mitos y miserias de la educación: un mito persistente o una vez más sobre el “6%” del Producto

Una idea que se repite como letanía en el mundo de la educación desde hace más de cinco décadas es que todos los Estados deberían destinar “al menos” el seis por ciento de su producto a la educación.

Una idea como ésta debería, inmediatamente, levantar algunas sospechas, especialmente porque nunca viene asociada a algún argumento que sustente por qué razón seis y no, digamos, 5,7 o 7,3 por ciento; o porque después de 50 años de repetida la monserga es probable que las cosas sean diferentes y habría que, al menos, “actualizar” la recomendación de marras. O, más osadamente, uno podría preguntase por qué la inversión pública en educación debería indexarse a la riqueza y no a otras cosas. Lo cierto es que no hay un solo argumento que sustente este meme que persiste en el mundo de la educación tanto como la gripe en el mundo de la salud. En otra parte, Juan Fernando Vega ha hecho una revisión del éxito de este meme. No voy a repetir nada de lo que él ya dijera y de lo que yo mismo he escrito al respecto en este blog hace casi un año.

Lo que quiero hacer en este post es mostrar un gráfico que me parece ilustrativo sobre el problema del financiamiento estatal de la educación. Si el famoso “6 por ciento” que “al menos” debería destinarse a la educación tuviese algún sentido, cabría esperar que aquéllos que invierten “más” (en estos términos) debieran lograr algo más con ello. Esto es muy fácil hacerlo con estadística internacional, pero me pareció interesante hacerlo mirando hacia dentro del país. Es decir, en vez de pensar en una comparación entre países, ¿por qué no comparamos a las regiones del nuestro?

El siguiente gráfico muestra la (absurda) relación entre el gasto público en educación regional como porcentaje del producto regional y el porcentaje de niños de segundo grado que logra un desempeño satisfactorio en lectura de acuerdo a la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE). En ambos casos, se muestra información de 2012.

Los ejes del gráfico (destacados en una línea gris gruesa) se corresponden con los valores medios nacionales y dividen el gráfico en cuatro áreas de posiciones relativas: encima/debajo del promedio nacional en desempeño/gasto.

La línea roja muestra el umbral de famoso 6 por ciento.

Fuentes: Datos de gasto tomados de http://escale.minedu.gob.pe y los de la ECE tomados de la base de datos de la Muestra de Control de 2012 (debido a que la información de gasto agrega Lima Metropolitana, Lima provincias y el callao, se agregó d ela misma manera la información de la ECE)

El gráfico muestra una tendencia que es exactamente opuesta a lo que la “recomendación” sobre el gasto esperaría. Esto no quiere decir que hay que gastar menos (en términos relativos al producto) para lograr mejores resultados, solamente significa que no hay ninguna razón para que estas dos cosas estén relacionadas de alguna forma que tenga sentido como ya se ha explicado en la nota que mencioné arriba. Dado el absurdo, prefiero no hacer comentarios acerca de la triste situación de aquéllos donde, efectivamente, se "ha logrado" gastar "al menos" seis por ciento ... (todos por debajo del mediocre resultado nacional en comprensión lectora).

Lograr que los niños aprendan pasa por gastar, probablemente, más de lo que hoy gastamos en términos absolutos (unos dos mil soles al año por estudiante de primaria) y, sobretodo, por hacerlo mejor como señaló la propia UNESCO en un texto más lúcido (ver los capítulos dos y cuatro) sobre este tema que la famosa “recomendación.” Una idea interesante que cabe preguntarse es qué logran otros en nuestro propio país con dos mil soles al año, es decir, qué pasa con las escuelas privadas pagadas en la que los padres pagan lo mismo que nosotros pagamos vía impuestos por la educación estatal ¿se logra los mismos resultados?

El crecimiento de la matrícula privada experimentado en los últimos años nos debería servir para indagar sobre aspectos como éste y aprovechar de mejor manera el incremento en el gasto por alumno en el sector estatal derivado del crecimiento económico, y de los cambios en la matrícula: hoy tenemos un millón de estudiantes menos en la primaria estatal que en el año 2001 (sobre esto haré un post específico) debido a que, cada año, nacen menos niños, hay menos repetición en primaria, y hay una mayor matrícula no estatal. Aprovechar esta situación para gastar mejor pasa por formularse algunas preguntas incómodas, por ejemplo, ¿por qué si la matricula estatal ha caído en un millón de estudiantes (aproximadamente 28 por ciento) tenemos ocho por ciento más de docentes que entonces?

Abordar el problema del financiamiento estatal de la educación supone elaborar con seriedad (más allá de monsergas carentes de sentido) y preguntarse las preguntas adecuadas.

Mitos y miserias de la educación: financiamiento público

Un elemento clave de la acción publica en educación se vincula al financiamiento de la misma.

Independientemente de quien gestione los programas educativos, hay una asignación de recursos públicos que es de central importancia para asegurar adecuados niveles de acceso y aprendizaje para todos. Es decir, el financiamiento cumple un papel clave en la equiparación de condiciones de modo que las personas puedan lograr aprendizajes independientemente de sus condiciones de partida (fundamentalmente, sus características socioeconómicas y demográficas).

Por esta razón, resultaría lógico pensar que los volúmenes de financiamiento deben determinarse tomando en consideración dos grupos de factores: (i) lo que se necesita para desarrollar determinados objetivos curriculares (libros para leer, laboratorios para experimentar, profesores para enseñar, etc.) y (ii) lo que se necesita para asegurar que todos tengan iguales oportunidades (atender necesidades, digamos, no directamente educativas).

De lo anterior se colige que un adecuado financiamiento de la educación se ha de definir en función de las necesidades y, dado que éstas son diversas, habría de ser diferente de acuerdo a los diferentes contextos a atender.

Esta idea tan simple va absolutamente en contra uno de los mitos más afincados en el tema de la educación, el mismo que sugiere asignaciones iguales para todos (lo que no hace sino ignorar y, por lo tanto, reproducir las desigualdades de partida) es decir: similares tamaños de clase, mismo salario para los docentes (como si todos tuviesen que tener las mismas competencias), etc.

Una de las manifestaciones más nefastas de este mito es la idea de que se podría definir que todos los países del mundo habrían de destinar "al menos" una proporción similar de su riqueza a la educación, donde, 6% es el número mágico elegido.

Este tipo de ¨recomendación¨ se ha venido esgrimiendo en el mundo de la educación desde hace por lo menos cinco o seis décadas y sólo produce dos resultados principales: (i) exonera a los especialistas en educación de pensar y trabajar en la estimación de las reales y diversas necesidades que hay que atender, y (ii) produce la burla de cualquier economista que trabaje en finanzas públicas que termina desdeñando los reclamos por una mayor inversión en educación por que éstos se orientan alrededor de una cifra que carece de sustento (pues no hay ninguna forma de sutentarla excepto, como lo señalara Juan Fernado Vega aquí, con el recurso a la autoridad y este argumento es, en realidad, una falacia).

Por otra parte, este tipo de ¨recomendación¨ merma el necesario énfasis en la equidad al formular una ¨solución¨ del tipo talla única. Esta recomendación deja de lado algunas variables importantes que explican por qué Japón puede tener una respetable educación con sólo 3.8% de su PBI y Lesotho no lo logra con 13%. Estas variables son:

• El tamaño de la población a atender (a más gente, mayor inversión)
• La distribución de la población a atender por nivel educativo (diferentes costos en diferentes niveles)
• El patrón de distribución de la población y de los centros educativos (concentrado / disperso; urbano / rural - diferentes costos para el mismo “paquete tecnológico”)
• La distribución publico/privada de la matrícula (de qué tamaño es la población que se atiende con recursos públicos)
• Las restricciones de gestión (ratio alumno/profesor; repetición; retención; número de años de educación obligatoria, etc.)
• La diversidad específica de las necesidades de subpoblaciones (multiculturalidad, atención de de poblaciones excluidas, pobreza, etc.)
• Los ingresos tributarios (cuánto tiene el Estado para invertir), y no de menor importancia
• El tamaño y evolución de la economía

Ya es tiempo que se trabaje seriamente en este problema y se avance en propuestas que permitan determinar cuáles son los niveles de asignación de recursos financieros públicos deseables y posibles en diversos contextos y trabajar para que dicha asignación diferenciada por necesidades empiece a hacerse realidad. Continuar con asignaciones planas (lo mismo para todos) sólo convierte a la educación estatal en una herramienta de reproducción de las desigualdades.

Ahora sí sobre la educación privada (i)

Uno de los comentarios que he escuchado con relación a un post previo sobre la pertinencia de desestatizar la educación de modo que sirva realmente el interés público, es que dicho texto sólo era una defensa de la educación privada.

Esta interpretación puede ser explicada por diversos factores entre los que quiero destacar dos que me preocupan particularmente: (i) un problema fundamental de comprensión de lectura; y (ii) un problema de comunicación generada por la ideología como restricción individual y/o colectiva. En efecto, no hay forma de deducir del texto (si uno lee sin prejuicios) que la gestión no estatal de la educación pública es equivalente a educación privada pagada. Si alguien no está convencido de ello, que le dé una mirada a Fe y Alegría o a otros millones de experiencias de ese tipo.

En cualquier caso, para que las cosas queden aún más claras, en este post sí he de referirme exclusivamente a la educación privada.

Lo primero que quiero decir es algo que podría parecer obvio y es que dicha educación existe y ha existido por un período de tiempo muy prolongado. Esto, a su vez, se ha dado en un contexto en el que la educación no es el único derecho que las personas ejercen apelando a la provisión privada de servicios: lo mismo sucede en la salud e incluso en la seguridad (asociadas a la incapacidad estatal para proveer un servicio de calidad a todos). Este último caso me parece particularmente complejo pues puede cuestionar el monopolio de la fuerza legítima que detenta el Estado, mermando el elemento más importante de su existencia.

La provisión de servicios educativos privados no sólo ha crecido al amparo de la inoperancia de la provisión estatal, también ha obedecido a otro tipo de razones: (i) búsqueda de segregación social (gremios, colectivos religiosos, grupos locales de origen, comunidades idiomático-culturales); (ii) la libre opción de cierto tipo de educación donde un caso típico se da en sociedades laicas: la libre opción es planteada como derecho por los interesados en que sus hijos reciban una formación religiosa optando por escuelas privadas.

El primer tipo de motivos, optar por la educación privada ante la inoperancia de la educación estatal, no debería llamarnos la atención. La gente tiene derecho a reaccionar de esta forma y no hay motivo por el cual cuestionar una opción abrazada por la gran mayoría de las personas en lugares tan distantes como New Delhi o Lima. El único problema de esta opción es que, dadas determinadas condiciones de financiamiento, sólo la tienen aquéllos que pueden pagar por ella. La opción en sí no es un problema, el que no sea una opción universal sí lo es. Esto, por tanto, lleva a la discusión presente en muchas latitudes acerca de si el Estado debería destinar recursos públicos también a la educación de aquéllos que optan por una educación no estatal: ésta es la razón de ser de los esquemas de vouchers  (o de educación privada subvencionada) que se ha implantado en diversas partes del mundo. Cuando estos esquemas no existen, las personas terminan pagando dos veces por el servicio (mediante impuestos y mediante el pago directo al proveedor privado) y los pobres tienden a ser condenados a una educación estatal inoperante.

El segundo tipo de motivos (la búsqueda de segregación) pertenece a la lógica de reproducción de las comunidades pequeñas y; por supuesto, conlleva el riesgo de evolucionar como discriminación. Esto no es algo saludable para ninguna sociedad y, por esta razón, se introduce provisiones legales que buscan evitar la discriminación; algunos promueven educación en diferentes tradiciones culturales (como es el caso de Singapur donde se identifica a tres grupos culturales: chino, malayo e indio) mientras que otros buscan que todos reciban la misma educación (por ejemplo Francia). Conviene tener presente que  la discriminación por precio sigue vigente en la mayoría de los casos.

El tercer tipo de motivos ejemplifica cómo un interés de reproducción de la comunidad se elabora como derecho: corresponde al legítimo interés de los padres contar con una educación más acorde con sus convicciones (éticas, morales, religiosas, o de otro tipo como la búsqueda de una educación que brinde un mayor peso al arte, o un calendario escolar más acorde con las necesidades familiares, etc.) y, al igual que en el primer caso, el financiamiento público de dichas opciones no resulta un despropósito sino todo lo contrario. Tal es el caso del subsidio estatal que reciben las familias católicas en los Países Bajos de modo que puedan enviar a sus hijos a escuelas acorde con sus creencias.

Ahora bien, hasta ahora no he dicho una sola palabra acerca de las motivaciones que los agentes privados pueden tener en la educación. De lo ya dicho se desprende algunas cosas (como el interés en ofrecer una formación religiosa dada), pero esto no agota las posibilidades ya que existe un universo adicional de razones posibles que incluye la filantropía, la responsabilidad social y también la búsqueda de lucro.

Cuando la educación privada NO busca el lucro, nadie parece espantarse con ella y, sin embargo en determinados contextos, ésta igualmente implica un problema mayor: sólo tienen derecho a una buena educación, los que pueden pagar por ella. Claro está que esto no es responsabilidad privada, sino el resultado de la inoperancia estatal de donde la necesidad real consiste en enfrentar los problemas de la educación estatal para cumplir la función pública de asegurar una educación de calidad; una mala educación estatal no sirve el interés público en lo absoluto.

Por otra parte, cuando la educación privada sí incluye una finalidad lucrativa, se produce un debate muy intenso. Sin embargo, ¿por qué nadie se espanta porque servicios de seguridad sean provistos por empresas privadas que lucran con ello? ¿por qué nadie cuestiona que médicos, clínicas, laboratorios y centros de imágenes lucren en el ámbito de la salud? Creo que podría haber muchas más razones para preocuparse en estos casos y, sin embargo, nadie parece reparar en ellas.

La pregunta que me parece fundamental (pues no es ideológica sino centrada en el propósito) es la siguiente: ¿es la búsqueda de lucro necesariamente incompatible con el interés público? En algunos casos me parece que la respuesta es claramente un sí. Por ejemplo, en casos que abundan en Asia donde los docentes no cubren de modo suficiente los contenidos curriculares de modo que los estudiantes (agobiados por exámenes y presiones familiares vinculadas al éxito académico) se ven forzados a contratar servicios privados de tutoría (ofrecidos mayormente, pero no exclusivamente, por los mismos docentes –ver reportaje de CNN sobre Hong Kong). En otros casos, esto no me resulta tan claro: por ejemplo, si una empresa ofrece buenos servicios educativos, no discrimina en la admisión y cobra una pensión que es igual o menor que la inversión estatal en educación. ¿dónde estaría el problema?

McKinsey 2010

Algunos dirán que el problema radica en que ese tipo de empresa privada no existe y la verdad es que dicha afirmación es sólo parcialmente cierta: hay un número importante de experiencias de este tipo en diversas partes del mundo y algunos, inspirados por el autor de los dos muy influyentes informes de la consultora McKinsey (informe de 2007 y de 2010), Michael Barber, empiezan a gestar un movimiento de educación de calidad para poblaciones de bajos ingresos y rentable para quienes la ofrecen.

Es importante considerar que Barber es una figura intelectual y política preocupada (desde el laborismo británico) por asegurar que el Estado delivers (“entregue”) los servicios que debe brindar (es decir se trata de alguien que no llega a este tema desde una propuesta de liberalización de los mercados). Esa fue justamente su responsabilidad bajo el gobierno de Blair (jefe de la oficina de delivery del gobierno). Hace pocos meses Barber brindó los fundamentos de esta preocupación y propuesta en una entrevista hecha por BBC (véase la entrevista luego de este párrafo, por cierto esta entrevista es una muestra de lo bueno que puede ser el periodismo bajo una gestión no estatal al servicio público que es el caso de la BBC). También debería consultarse el sitio web de la iniciativa encabezada por Barber (affordable learning).

Si bien aún está por verse cuál es el resultado de un intento como éste, resulta muy significativo considerar que hay personas y empresas que se plantean seriamente que los niños no pueden esperar a que un inoperante sistema estatal se auto-reforme y que tienen derecho a una buena educación.

Finalmente, iniciativas como ésta suponen que el aparato estatal cumpla crecientemente roles de supervisión y control que aseguren que la oferta privada brinde, efectivamente, una educación de calidad. Hoy, el aparato estatal no sólo no cumple esa función con respecto al sector privado (del que se desentiende), sino que no la cumple respecto de sí mismo: no hay que olvidar que todo este debate se origina en la inoperancia de la educación estatal. Si la educación estatal fuera pública (es decir, asegurase el derecho de todos a una educación de calidad), el espacio para la actividad privada se limitaría fundamentalmente a la atención de aquéllos que buscan, en sus legítimos intentos por mantener sus tradiciones, creencias o costumbres, una educación diferenciada.

(Gracias Juan Fernando Vega por los comentarios a un borrador incial de este texto y por el intercambio que sostenemos sobre éste y otros tópicos desde hace mucho, mucho tiempo)